前言
長(zhǎng)期以來(lái)，災(zāi)害與貧困是陜西發(fā)展的重要制約因素。防災(zāi)減災(zāi)與扶貧開(kāi)發(fā)歷來(lái)是陜西工作的重中之重。特別是陜南地區(qū)的漢中、安康、商洛三市，是我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，又處于秦巴集中連片特困地區(qū)腹地，災(zāi)害與貧困問(wèn)題更為突出，防災(zāi)減貧任務(wù)尤為艱巨。
為了從根本上解決陜南災(zāi)害與貧困問(wèn)題，加快陜南地區(qū)發(fā)展，推動(dòng)陜南三市28個(gè)縣（區(qū)）與全省同步進(jìn)入全面小康，2011年5月，陜西省委、省政府決定啟動(dòng)陜南移民搬遷工程，計(jì)劃用10年時(shí)間，把居住在中高山地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的240萬(wàn)山區(qū)群眾搬遷轉(zhuǎn)移到安全、宜居、宜業(yè)的淺丘或川道地帶。工程實(shí)施四年多來(lái)，取得了重大進(jìn)展和階段性成效。
陜南移民搬遷規(guī)劃時(shí)間即將過(guò)半，回顧和介紹工程從決策到實(shí)施以來(lái)的進(jìn)展情況，特別是各級(jí)干部和廣大群眾付出的艱辛努力和陜南正在發(fā)生的深刻變化，有助于增進(jìn)公眾對(duì)陜南移民搬遷的全面了解，以凝聚社會(huì)共識(shí)，匯集各方面智慧和力量，更好地推動(dòng)工程實(shí)施，促進(jìn)陜南地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和小康社會(huì)建設(shè)。
一、決策背景
自然災(zāi)害多、貧困程度深、生態(tài)責(zé)任重、發(fā)展差距大，是陜南地區(qū)的最大實(shí)際。擺脫災(zāi)害侵襲、加快脫貧致富、與全省同步進(jìn)入全面小康社會(huì)，是陜南人民的強(qiáng)烈愿望。陜南移民搬遷工程正是順應(yīng)人民發(fā)展意愿和時(shí)代要求，破解陜南發(fā)展困境的重大決策。
應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害是這一決策的直接動(dòng)因。陜南地區(qū)山大溝深，地質(zhì)環(huán)境脆弱，以泥石流、山體滑坡為主的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)占陜南地區(qū)總面積的50%以上。歷史上災(zāi)害頻發(fā)，毀滅性危害嚴(yán)重，防范難度大，治理成本高，長(zhǎng)期陷于“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，給人民群眾造成了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。僅在2001年至2010年的10年里，陜南地區(qū)因?yàn)?zāi)死亡或失蹤590多人，直接經(jīng)濟(jì)損失460多億元。2010年7至8月，陜南三市同期內(nèi)多點(diǎn)暴發(fā)特大洪澇和地質(zhì)災(zāi)害，再次遭受重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。災(zāi)情最重的安康市，182人遇難或失蹤，7名基層干部在救災(zāi)過(guò)程中英勇?tīng)奚?。時(shí)任省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志在多次深入重災(zāi)區(qū)指導(dǎo)搶險(xiǎn)救災(zāi)的過(guò)程中，切身感受人民群眾家園被毀失去親人的巨大悲痛，面對(duì)陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的極難困境，認(rèn)真傾聽(tīng)基層干部群眾避災(zāi)安居的強(qiáng)烈呼聲，深入剖析原址重建、反復(fù)受災(zāi)的根本原因，深刻認(rèn)識(shí)到只有順應(yīng)自然規(guī)律、遠(yuǎn)離災(zāi)害源頭，才是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的治本之策，才能走出“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，形成了實(shí)施陜南避災(zāi)移民搬遷的共識(shí)和決心。
推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)是這一決策的主要考量。貧困是陜南地區(qū)面臨的又一重大挑戰(zhàn)，且與自然災(zāi)害相伴而生、相互影響、互為因果。經(jīng)過(guò)多年扶貧開(kāi)發(fā)，陜南地區(qū)貧困狀況有了一定改善，但發(fā)展不足仍是主要矛盾，“三農(nóng)”問(wèn)題遠(yuǎn)未根本解決，減貧任務(wù)依然艱巨，是陜西全面建設(shè)小康社會(huì)的“短板”。2011年底，陜南三市經(jīng)濟(jì)總量?jī)H為全省的11.4%，農(nóng)村居民人均收入僅為全國(guó)平均水平的71%；所轄28個(gè)縣（區(qū)）中27個(gè)處于秦巴山區(qū)連片特殊困難區(qū)，其中24個(gè)為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)扶貧縣。通過(guò)2014年的貧困識(shí)別，陜南三市還有貧困人口303.5萬(wàn)人，占全省貧困人口總數(shù)的67%。其中，因?yàn)?zāi)致貧和因生存條件差致貧的人口為288萬(wàn)人，占陜南三市貧困人口的95%。這些群眾基本上散居在偏遠(yuǎn)深山，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后而建設(shè)和維護(hù)成本極高，基本公共服務(wù)難以有效覆蓋，長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展受限，增收困難，生活艱苦，因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象十分突出，是扶貧工作的重中之重和難中之難。對(duì)這些群眾實(shí)施整體搬遷，徹底改善他們的生存生活環(huán)境，才能從根本上幫助他們突破環(huán)境制約，加快脫貧致富步伐。
解決環(huán)保難題是這一決策的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。由于歷史等諸多原因，陜南大量人口長(zhǎng)期依山而居、靠山吃山，傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式對(duì)自然資源的過(guò)度依賴(lài)，導(dǎo)致資源承載與生態(tài)修復(fù)能力下降，生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)重。而陜南又是我國(guó)南水北調(diào)中線(xiàn)工程最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，也是國(guó)家主體功能區(qū)劃確定的生態(tài)保護(hù)功能區(qū)。保持生物多樣性和水質(zhì)潔凈安全已成為法定責(zé)任，陜南地區(qū)承擔(dān)著越來(lái)越重要的養(yǎng)護(hù)山水、治理生態(tài)的任務(wù)。把散居在中高山地的眾多群眾整體搬遷，集中安置，將極大地減少對(duì)山林的開(kāi)發(fā)破壞，從源頭上解決生態(tài)保護(hù)面臨的難題，促使陜南通過(guò)優(yōu)化人口布局、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
新發(fā)展階段的綜合財(cái)力和群眾意愿是這一決策的先決條件。下川道進(jìn)城鎮(zhèn)，通過(guò)搬遷脫困脫貧是山區(qū)廣大群眾的世代夢(mèng)想，但直到今天經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段才具有實(shí)現(xiàn)的可能性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)減災(zāi)扶貧的投入不斷增加，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度越來(lái)越大，為陜南移民搬遷提供了有力的宏觀(guān)政策保障。“十一五”期間，陜西經(jīng)濟(jì)始終保持兩位數(shù)以上增長(zhǎng)，2010年全省生產(chǎn)總值達(dá)10123.48億元，財(cái)政收入達(dá)1801.11億元，可以投入更多力量促進(jìn)陜南地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。同時(shí)，陜南各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年加快，城鄉(xiāng)居民收入水平穩(wěn)步提高，實(shí)施大規(guī)模的移民搬遷具備了必要的經(jīng)濟(jì)支撐。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活水平的提高，居住在大山深處的絕大多數(shù)群眾產(chǎn)生了走出偏遠(yuǎn)深山、進(jìn)入城鎮(zhèn)川道的強(qiáng)烈愿望，特別是隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，新生代農(nóng)民群體常年在城鎮(zhèn)務(wù)工創(chuàng)業(yè)生活，耳濡目染現(xiàn)代城市文明，人們的思想觀(guān)念、生存理念、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣和認(rèn)識(shí)水平等各方面發(fā)生深刻變化，他們渴望在城鎮(zhèn)擁有自己的立身創(chuàng)業(yè)之地，期望把父母兒女接出大山、共享城市文明成果、過(guò)上更加美好的生活。新階段的財(cái)力積累和廣大群眾的強(qiáng)烈愿望，為陜南移民搬遷奠定了可行可為的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等是這一決策的基本要求。陜南山區(qū)有240多萬(wàn)群眾分散居住在偏遠(yuǎn)深山，由于居住分散且自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共服務(wù)匱乏，產(chǎn)業(yè)支撐脆弱，這種傳統(tǒng)的分散居住和與之相應(yīng)的生產(chǎn)生活方式不從根本上改變，不僅難以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的均等化，也難以實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化、規(guī)?；y以與陜西全省同步實(shí)現(xiàn)小康的目標(biāo)。只有引導(dǎo)和動(dòng)員山區(qū)群眾易地搬遷、適度規(guī)模集中居住，實(shí)現(xiàn)人口布局的調(diào)整與聚集，才能促進(jìn)資源與產(chǎn)業(yè)的集約，有利于完善服務(wù)功能、有效改善民生，使有限的公共投入惠及更多群眾、發(fā)揮最大效益，進(jìn)而促進(jìn)和加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。
基于對(duì)陜南區(qū)情實(shí)際、發(fā)展基礎(chǔ)的把握，特別是對(duì)陜南防災(zāi)減貧工作的重新審視，對(duì)政府財(cái)力、群眾承受能力的理性分析，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研論證和廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，陜西省委、省政府決定按照移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三位一體”，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)的方式實(shí)施陜南移民搬遷。這是堅(jiān)持以人為本、生命至上、敬畏自然、主動(dòng)避災(zāi)的科學(xué)抉擇，是高度重視民生，破解自然災(zāi)難之殤與貧窮落后之困的治本之策，是立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展大局、促進(jìn)陜西城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略舉措。
二、總體目標(biāo)與政策保障
結(jié)合陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和減災(zāi)扶貧實(shí)際情況，陜西省制定了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》，明確了陜南移民搬遷的總體目標(biāo)、范圍對(duì)象、安置政策和保障措施。陜南三市分別出臺(tái)了移民搬遷實(shí)施規(guī)劃及安置點(diǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)規(guī)劃，并在具體實(shí)施中積極探索、認(rèn)真總結(jié)、不斷完善，確保了移民搬遷工作有力有序有效推進(jìn)。
總體目標(biāo)。陜西省委、省政府提出，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總要求，從2011年起用10年時(shí)間，搬遷移民60萬(wàn)戶(hù)240萬(wàn)人。具體實(shí)施分為兩個(gè)階段：2011-2016年，重點(diǎn)實(shí)施避災(zāi)搬遷移民、貧困山區(qū)移民和生態(tài)移民安置38萬(wàn)戶(hù)140萬(wàn)人；2017-2020年，實(shí)施移民搬遷安置22萬(wàn)戶(hù)100萬(wàn)人。規(guī)劃期內(nèi)，積極實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，逐步建立和完善層次結(jié)構(gòu)合理、布局有序的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，著力把搬遷安置區(qū)建成現(xiàn)代化的新城鎮(zhèn)和社會(huì)主義新農(nóng)村，確保移民群眾有安全、經(jīng)濟(jì)、實(shí)用的住房，享受便利、均等的公共服務(wù)，收入和生活水平顯著提高。
住房保障。住房是移民群眾的首要需求，也是政策保障的重點(diǎn)。一是明確住房標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)搬遷戶(hù)家庭人口和實(shí)際需求，確定人均不超過(guò)25平方米的住房標(biāo)準(zhǔn)，分別提供60、80、100平方米三種住房類(lèi)型，由移民群眾自主選擇。確有困難可適當(dāng)擴(kuò)大住房面積，其中集中安置最大不超過(guò)125平方米，分散安置最大不超過(guò)140平方米。超標(biāo)準(zhǔn)超面積部分的費(fèi)用全部由搬遷群眾自行負(fù)擔(dān)。二是拓寬住房來(lái)源。施行集中新建、原址重建、分散自建、城鎮(zhèn)購(gòu)房、安排保障性住房等多種方式，優(yōu)先保障移民群眾的基本需求。三是提供住房補(bǔ)助。政府對(duì)集中安置戶(hù)每戶(hù)補(bǔ)助4.5萬(wàn)元、分散安置戶(hù)每戶(hù)補(bǔ)助3萬(wàn)元，特困戶(hù)和危困戶(hù)每戶(hù)增加補(bǔ)助1萬(wàn)元、四層以上樓房化安置戶(hù)每戶(hù)增加補(bǔ)助5000元。對(duì)五保戶(hù)和孤寡老人免費(fèi)提供住房或納入公益性敬老院供養(yǎng)。四是對(duì)符合規(guī)定條件的搬遷群眾，在確保一戶(hù)一宅的前提下，及時(shí)核發(fā)土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，讓群眾安心、放心。
用地保障。陜南地區(qū)立地條件差，建設(shè)用地尤為稀缺。明確搬遷安置用地的政策界限，對(duì)于順利推進(jìn)移民搬遷十分重要。一是充分運(yùn)用中央支持政策。中央對(duì)解決陜南移民搬遷用地問(wèn)題高度重視，支持開(kāi)展陜南移民搬遷安置土地綜合利用試點(diǎn)。國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于支持陜西省陜南地區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷有關(guān)政策措施》（國(guó)土資函〔2013〕837號(hào)），從加強(qiáng)土地利用規(guī)劃計(jì)劃管控、創(chuàng)新土地利用和管理模式、加強(qiáng)農(nóng)村土地整治和地質(zhì)災(zāi)害防治、編制實(shí)施生態(tài)搬遷土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等六個(gè)方面對(duì)陜南移民搬遷用地予以支持。陜西省按照中央政策要求，合理安排移民安置建設(shè)用地規(guī)模，切實(shí)保障移民搬遷安置用地需求。二是堅(jiān)持節(jié)約集約用地。本著經(jīng)濟(jì)實(shí)用原則，堅(jiān)持集中安置為主，提高土地利用率。每個(gè)集中安置點(diǎn)規(guī)模要達(dá)到30戶(hù)以上；集中安置用地戶(hù)均控制在0.2畝以?xún)?nèi)，分散安置每戶(hù)用地控制在0.25畝以?xún)?nèi)，從源頭上確保土地高效集約利用。三是注重占補(bǔ)平衡。移民搬遷規(guī)劃期內(nèi)，以安置點(diǎn)和搬遷點(diǎn)為主，安排土地整理項(xiàng)目125個(gè)。嚴(yán)格實(shí)施“一戶(hù)一宅、占新騰舊”，穩(wěn)步推進(jìn)舊宅基地騰退置換和復(fù)墾。同時(shí)推行綠色產(chǎn)業(yè)土地利用、生態(tài)旅游土地利用、循環(huán)工業(yè)土地利用模式，力促土地資源可持續(xù)利用。四年來(lái)，已安排陜南三市移民搬遷安置用地專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)1.2萬(wàn)畝，通過(guò)國(guó)土部土地支持政策解決4.5萬(wàn)畝。
資金保障。強(qiáng)化資金保障是實(shí)施陜南移民搬遷的關(guān)鍵。為最大限度減輕基層和群眾負(fù)擔(dān)、防止出現(xiàn)因搬遷致貧問(wèn)題，陜西省建立了省級(jí)主導(dǎo)、市縣配套、社會(huì)參與、群眾自籌的多元化資金籌措機(jī)制，據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算共需投入資金1400億元，需整合中央相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金517億元，省級(jí)預(yù)算安排、整合省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金285億元，市縣配套131億元，搬遷戶(hù)自籌及投工投勞467億元。省政府成立陜西陜南移民搬遷工程有限公司，按照“封閉運(yùn)作、快速周轉(zhuǎn)、保本微利”的運(yùn)作模式，計(jì)劃10年籌措60億元用于陜南移民搬遷項(xiàng)目啟動(dòng)和資金周轉(zhuǎn)。國(guó)家財(cái)政部確定從2013年起，三年內(nèi)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金40億元。引導(dǎo)社會(huì)資本參與移民搬遷基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及其相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)。所籌資金重點(diǎn)用于移民安置住房補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各縣（區(qū)）設(shè)立移民搬遷資金專(zhuān)戶(hù)，中、省財(cái)政補(bǔ)助資金由省財(cái)政廳直接撥付到縣區(qū)專(zhuān)戶(hù)。建立移民搬遷資金審計(jì)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)察，嚴(yán)格監(jiān)督管理，確保資金安全規(guī)范。四年多來(lái)，已籌措并投入陜南移民搬遷各類(lèi)資金507.14億元，其中，建房資金424.64億元（中省市財(cái)政預(yù)算及整合相關(guān)部門(mén)項(xiàng)目資金210.52億元，群眾自籌214.12億元），基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持資金82.5億元。中央財(cái)政已撥付25億元，陜西陜南移民搬遷工程有限公司累計(jì)提供周轉(zhuǎn)資金54.6億元。
權(quán)益保障。陜西省始終堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策不動(dòng)搖，始終堅(jiān)持依法保障移民搬遷群眾的合法權(quán)益，明確提出并嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)不變”、“三個(gè)鼓勵(lì)”。即：集體所有制的經(jīng)濟(jì)形態(tài)不變，原集體經(jīng)濟(jì)成員應(yīng)有權(quán)益不變，原承包耕地、林地承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系不變；在群眾自主自愿的前提下，鼓勵(lì)搬遷戶(hù)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)進(jìn)入城鎮(zhèn)安置的搬遷戶(hù)退出原集體經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵(lì)遷出群眾將承包土地、林地交由集體經(jīng)濟(jì)組織托管或代為經(jīng)營(yíng)。實(shí)行戶(hù)籍遷移自主和居住證制度，保障移民搬遷戶(hù)子女就學(xué)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等政策的有效落實(shí)。
組織保障。陜南移民搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善制度機(jī)制最為根本。陜西省建立了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)協(xié)調(diào)、縣級(jí)實(shí)施、部門(mén)指導(dǎo)的運(yùn)行體制，省政府及陜南三市分別成立移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施移民搬遷工作。先后出臺(tái)了《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實(shí)施辦法（暫行）》、《陜南移民搬遷安置補(bǔ)助資金籌集與管理辦法》、《陜南移民搬遷安置住房建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等一系列規(guī)范性文件，同步建立了移民搬遷規(guī)劃編審、任務(wù)分解與考核、住房項(xiàng)目管理、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、產(chǎn)業(yè)扶持等一系列制度機(jī)制。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)親力親為，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各方行動(dòng)，經(jīng)常深入一線(xiàn)，逐縣點(diǎn)評(píng)指導(dǎo)，現(xiàn)場(chǎng)破解難題；省人大、省政協(xié)多次組織視察調(diào)研，提出加強(qiáng)和改進(jìn)工作的意見(jiàn)建議；社會(huì)各界高度關(guān)注，積極建言獻(xiàn)策，形成了認(rèn)識(shí)統(tǒng)一、步調(diào)一致推進(jìn)陜南移民搬遷的良好氛圍和工作合力。
三、政策實(shí)施與實(shí)踐探索
政策實(shí)施成功與否，關(guān)鍵在于執(zhí)行。陜西省高度重視陜南移民搬遷政策落實(shí)，省委、省政府每年定期召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，經(jīng)常深入基層調(diào)查研究，及時(shí)協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。陜南三市立足各自實(shí)際，嚴(yán)格兌現(xiàn)政策，認(rèn)真探索總結(jié)，狠抓工作推進(jìn)。經(jīng)過(guò)四年多的不懈努力，陜南移民搬遷探索形成了一系列成功有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，實(shí)現(xiàn)了由艱難起步到交替攻堅(jiān)再到全面推進(jìn)的新發(fā)展，步入了精準(zhǔn)搬遷、精細(xì)管理、精確施策的新階段。
精準(zhǔn)確定搬遷對(duì)象。精準(zhǔn)確定搬遷對(duì)象是移民搬遷工作的基礎(chǔ)，也是保證搬遷成效、決定搬遷成敗的關(guān)鍵一環(huán)。一是限定“五種類(lèi)型”。突出抓好地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷、洪澇災(zāi)害移民搬遷、扶貧移民搬遷、生態(tài)移民搬遷和工程移民搬遷?！拔宸N類(lèi)型”之外的，不納入移民搬遷安置政策。二是堅(jiān)持“三個(gè)優(yōu)先”。把受地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害威脅戶(hù)、居住在危險(xiǎn)地段的貧困戶(hù)以及特困戶(hù)作為優(yōu)先搬遷安置對(duì)象，確保有限的資源優(yōu)先集中用于最需要的群眾，確保在2016年前“三優(yōu)先”戶(hù)全面安置到位。目前，已搬遷安置“三優(yōu)先”戶(hù)12.4萬(wàn)戶(hù)38.8萬(wàn)人，占應(yīng)搬遷總戶(hù)數(shù)的47.6%。三是精細(xì)摸底，嚴(yán)格審定。對(duì)納入搬遷范圍的農(nóng)戶(hù)逐一進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握搬遷意愿和安置意向，把規(guī)劃期內(nèi)的搬遷任務(wù)一一對(duì)應(yīng)到戶(hù)到人。嚴(yán)格按照搬遷戶(hù)申請(qǐng)、村民評(píng)議、鎮(zhèn)村初審、相關(guān)部門(mén)審定、縣區(qū)政府批準(zhǔn)的認(rèn)定程序，堅(jiān)持村、鎮(zhèn)、縣區(qū)三級(jí)公示制度，自下而上逐級(jí)審核，公開(kāi)接受監(jiān)督，確保搬遷政策實(shí)施公平公正。
有序推動(dòng)搬遷安置。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾主體原則，充分聽(tīng)取和尊重群眾意愿，搬遷時(shí)間、安置地點(diǎn)、安置方式及房屋面積等均由群眾自主選擇。突出避災(zāi)、安全，統(tǒng)籌安排移民搬遷安置布局，充分調(diào)動(dòng)群眾積極性，逐戶(hù)簽訂搬遷協(xié)議，按輕重緩急有序推進(jìn)。一是突出集中安置為主。本著節(jié)約土地資源、提升公共服務(wù)效益、提高城鎮(zhèn)化水平的原則，堅(jiān)持把集中安置率以市為單位逐步提高到90%以上，城鎮(zhèn)安置率逐步提高到60%以上。在縣城、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)附近采取社區(qū)化集中安置；對(duì)各類(lèi)安置社區(qū)嚴(yán)格限定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。二是合理選址布點(diǎn)。統(tǒng)籌考慮立地條件、資源承載和發(fā)展?jié)摿Γ瑘?jiān)決避開(kāi)自然災(zāi)害隱患點(diǎn)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，堅(jiān)持靠城、靠鎮(zhèn)、靠園區(qū)，把淺山川道、公路沿線(xiàn)、城鎮(zhèn)周邊等發(fā)展條件好的地方，作為規(guī)劃集中安置點(diǎn)的優(yōu)先選擇，并合理確定安置規(guī)模。對(duì)本地不具備安置條件的，鼓勵(lì)實(shí)行跨行政區(qū)域搬遷安置。三是強(qiáng)化建房項(xiàng)目管理。搬遷安置房項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行政府負(fù)責(zé)制，單元式安置項(xiàng)目堅(jiān)持統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，實(shí)行“一個(gè)安置社區(qū)、一個(gè)項(xiàng)目主體、一個(gè)項(xiàng)目法人”的管理模式和工程質(zhì)量責(zé)任追究“終身制”，從嚴(yán)控制成本，保證建設(shè)質(zhì)量。截至2014年底，陜南移民搬遷工程已完成投資456.7億元，完成移民搬遷26萬(wàn)戶(hù)88萬(wàn)人；累計(jì)建設(shè)30戶(hù)以上的集中安置點(diǎn)2027個(gè)，其中30-100戶(hù)小型安置點(diǎn)1276個(gè)，100-500戶(hù)中型安置點(diǎn)589個(gè)，500戶(hù)以上的大型安置點(diǎn)162個(gè)；建成集中安置房24.51萬(wàn)套2480.1萬(wàn)平方米，安置24.31097萬(wàn)戶(hù)86.5719萬(wàn)人，已搬遷入住20.6352萬(wàn)戶(hù)73.1372萬(wàn)人，集中安置率達(dá)88.63%，城鎮(zhèn)安置率達(dá)70.23%。
強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套。把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套作為搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住”的重要保障，與集中安置點(diǎn)同步規(guī)劃、一體建設(shè)。按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”的要求，依據(jù)集中安置點(diǎn)規(guī)模確定配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和時(shí)限，主要由陜南移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位按其職責(zé)和行業(yè)政策規(guī)定配合建設(shè)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目。30-100戶(hù)的小型安置點(diǎn)，配套生產(chǎn)生活基本所需的水、電、路、視、訊、網(wǎng)等設(shè)施，安置點(diǎn)建成即配套建設(shè)到位；100-500戶(hù)的中型安置點(diǎn)，增加更多公共服務(wù)設(shè)施，完善社區(qū)相關(guān)服務(wù)功能，安置點(diǎn)建成后兩年內(nèi)配套建設(shè)到位；500戶(hù)以上的大型安置點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施全部建設(shè)到位，并配套醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生、超市、公墓、消防、生活垃圾、污水處理設(shè)施以及社區(qū)服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能“全覆蓋”，安置點(diǎn)建成后三年內(nèi)配套建設(shè)到位。對(duì)生活垃圾、污水處理等與搬遷群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的設(shè)施優(yōu)先配套，與安置房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收。四年多來(lái)，各成員單位密切協(xié)作，省市縣整合各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金75.6億元，全部或基本建成2027個(gè)移民安置社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套項(xiàng)目，惠及搬遷群眾86萬(wàn)余人。
發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進(jìn)就業(yè)增收。培育增收產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)就業(yè)創(chuàng)業(yè)是移民搬遷的根本保障。陜西省實(shí)施集約土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、集中培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)、集成政策鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)三管齊下，構(gòu)筑“穩(wěn)得住、能致富”的產(chǎn)業(yè)支撐。一是增收規(guī)劃到安置點(diǎn)。堅(jiān)持搬遷安置與增收規(guī)劃同步編制，優(yōu)先選擇靠近現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、城鎮(zhèn)近郊規(guī)劃建設(shè)集中安置點(diǎn)，為搬遷群眾就地就近進(jìn)入園區(qū)或城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)造條件。四年多來(lái)，已有14.7636萬(wàn)名搬遷群眾就地就近進(jìn)入農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)就業(yè)，有16.2665萬(wàn)名搬遷群眾進(jìn)城入鎮(zhèn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，有9296名搬遷群眾通過(guò)城鎮(zhèn)公益崗位落實(shí)就業(yè)。二是扶持措施配套到戶(hù)。堅(jiān)持實(shí)行“一點(diǎn)一策、一戶(hù)一法”，逐個(gè)安置點(diǎn)規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)，逐戶(hù)落實(shí)創(chuàng)業(yè)就業(yè)方案，引導(dǎo)和扶持搬遷群眾充分利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，探索形成了“山下建社區(qū)、山上建園區(qū)、農(nóng)民變工人”等多種增收致富的發(fā)展模式。三是技能培訓(xùn)到人。全面整合培訓(xùn)項(xiàng)目和資源，加大搬遷群眾技能培訓(xùn)力度，做到搬遷貧困家庭子女義務(wù)教育資助、搬遷貧困大學(xué)生資助、搬遷家庭新增勞動(dòng)力免費(fèi)技能培訓(xùn)、搬遷家庭實(shí)用致富技術(shù)培訓(xùn)、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、搬遷家庭外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓(xùn)“六個(gè)全覆蓋”，實(shí)現(xiàn)每戶(hù)主要?jiǎng)趧?dòng)力至少掌握1-2門(mén)致富技能、至少有一項(xiàng)致富產(chǎn)業(yè)，至少有一人穩(wěn)定就業(yè)。
創(chuàng)新方式跟進(jìn)服務(wù)管理。隨著陜南移民搬遷的深入推進(jìn)，由此形成的新型社區(qū)服務(wù)管理成為一項(xiàng)新的課題。陜南三市認(rèn)真研究人口集中居住后的新需求，結(jié)合鎮(zhèn)、村綜合改革的推進(jìn)，針對(duì)集中安置點(diǎn)不同情況，分別設(shè)立新型社區(qū)、融合型社區(qū)和掛靠型安置點(diǎn)，積極探索加強(qiáng)服務(wù)管理的新舉措。在具備規(guī)模、符合條件的社區(qū)成立黨組織和自治組織，建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)中心，落實(shí)辦公場(chǎng)所、服務(wù)人員和工作經(jīng)費(fèi)，初步實(shí)現(xiàn)了有人管事、有錢(qián)辦事、有場(chǎng)所議事；對(duì)規(guī)模較小的社區(qū)，支持建立紅白理事會(huì)、文化自樂(lè)班等，引導(dǎo)群眾廣泛開(kāi)展自我服務(wù)；對(duì)跨區(qū)域搬遷安置群眾，探索形成了“搬出地管理林和地、遷入地管理房和人”的機(jī)制；同時(shí)，積極推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，引入市場(chǎng)主體服務(wù)社區(qū)群眾，促進(jìn)政府基本公共服務(wù)、居民自我服務(wù)、市場(chǎng)有償服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，有效滿(mǎn)足群眾生產(chǎn)生活需求。
四、初步成效與深遠(yuǎn)影響
經(jīng)過(guò)四年多艱苦不懈的努力，陜南移民搬遷在減災(zāi)扶貧、改善民生、促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)等方面取得良好成效，在解決“三農(nóng)”問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)變革、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等多方面產(chǎn)生了一系列廣泛和深遠(yuǎn)的影響，在“三個(gè)陜西”建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。
實(shí)現(xiàn)了減災(zāi)安居。移民搬遷避開(kāi)山梁陡坡、險(xiǎn)灘溝壑，選擇安全地帶建設(shè)安置點(diǎn)，對(duì)“隔山為鄰、十里同村”的偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾進(jìn)行集中安置，使群眾徹底遠(yuǎn)離了“災(zāi)害源”。搬遷前的土墻房、石墻房、木頭房變成磚混結(jié)構(gòu)的樓房，抗災(zāi)能力大幅提升。與2010年相比，陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率分別下降80%和70%，移民搬遷新址近四年沒(méi)有一戶(hù)因?yàn)?zāi)受損，打破了陜南山區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，使搬遷群眾徹底告別了地質(zhì)洪澇災(zāi)害威脅，人身安全得到保障，財(cái)產(chǎn)價(jià)值得到突破性提升。
做到了精準(zhǔn)扶貧。陜南移民搬遷把貧困戶(hù)、特困戶(hù)搬遷作為重點(diǎn)，優(yōu)先實(shí)施搬遷。四年已累計(jì)搬遷貧困戶(hù)13萬(wàn)戶(hù)41萬(wàn)人，安置特困戶(hù)2.6萬(wàn)戶(hù)6.7萬(wàn)人。通過(guò)移民搬遷，使廣大貧困群眾吃上了“挪窮窩、移窮業(yè)、斷窮根”的“扶貧套餐”。通過(guò)“一點(diǎn)一策、一戶(hù)一法”逐戶(hù)規(guī)劃致富產(chǎn)業(yè)，落實(shí)增收措施，配套社會(huì)保障，促進(jìn)貧困群眾脫貧致富。同時(shí)，農(nóng)民下山進(jìn)城入鎮(zhèn)到社區(qū)，發(fā)展意識(shí)不斷增強(qiáng)，思維眼界不斷拓寬，創(chuàng)業(yè)就業(yè)途徑更加寬泛，分工分業(yè)步伐加快，正在由傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人、市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變。搬遷群眾人均收入由2011年搬遷之前的4151元上升到2014年7478元。四年來(lái)，陜南三市減少貧困人口41萬(wàn)人。通過(guò)陜南移民搬遷，在集約、節(jié)約投資的情況下，加快了脫貧步伐。
改善了生態(tài)環(huán)境。陜南移民搬遷工程把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在重要位置，通過(guò)移民搬遷、人退林進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了陡坡地退耕還林、還草，緩解了人口與資源的矛盾，有效減少對(duì)自然環(huán)境的人為侵?jǐn)_，對(duì)生活垃圾和污水進(jìn)行集中處理，改變了農(nóng)村面源污染不易控制的局面，為天然林保護(hù)、山區(qū)生態(tài)功能恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。陜南移民搬遷工程實(shí)施以來(lái)，實(shí)現(xiàn)宅基地騰退面積3.4萬(wàn)畝（其中：復(fù)墾2.1萬(wàn)畝，還林1.3萬(wàn)畝）。陜南年均治理水土流失2400平方公里、植樹(shù)造林126.7萬(wàn)畝，植被覆蓋率提高了4.5個(gè)百分點(diǎn)，森林覆蓋率達(dá)到了57.8%，保護(hù)了陜南的生物多樣性和生態(tài)主體功能。漢江出境水質(zhì)保持在二類(lèi)以上，保障了國(guó)家南水北調(diào)中線(xiàn)工程的水源安全。
推進(jìn)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。移民搬遷把偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾搬遷到水、電、路、電視、通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施完善，教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)便捷的新型社區(qū)，生活方式極大轉(zhuǎn)變，生活質(zhì)量明顯提高，搬遷群眾享受了和城市居民一樣的待遇。陜南移民搬遷同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，分類(lèi)引導(dǎo)農(nóng)民就地、就近有序進(jìn)城入鎮(zhèn)，走出了一條移民搬遷倒逼城鎮(zhèn)化，加快山區(qū)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可行道路。目前，50%以上的集中安置點(diǎn)都進(jìn)入了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，共計(jì)有65萬(wàn)搬遷群眾進(jìn)城入鎮(zhèn)，陜南三市的城鎮(zhèn)化率由此提高6.99個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步縮小，城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升。
促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。陜南移民搬遷，已直接為陜南發(fā)展注入投資507.14億元，撬動(dòng)相關(guān)投資580億元，帶動(dòng)了建材、物流、勞務(wù)中介、餐飲服務(wù)、家居裝修等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；陜南移民搬遷使相當(dāng)一部分群眾走出農(nóng)村、進(jìn)城入鎮(zhèn)，加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)大戶(hù)等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)蓬勃興起，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。集中安置促進(jìn)人口集聚，帶動(dòng)資源要素優(yōu)化配置，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)大幅擴(kuò)張，促進(jìn)了陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，陜南經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)四年高于全省平均水平，城鄉(xiāng)居民收入水平與全省差距進(jìn)一步縮小。
產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。陜南移民搬遷涉及搬遷對(duì)象占陜南總?cè)丝诔^(guò)四分之一，在發(fā)展滯后的特困地區(qū)實(shí)施如此大規(guī)模的移民搬遷世之罕見(jiàn)，過(guò)去短短四年多的實(shí)踐已使近百萬(wàn)人生存環(huán)境和生活條件得以改善。這一工程的決策和實(shí)施充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，充分體現(xiàn)了黨和政府關(guān)懷弱勢(shì)群體、扶助貧困群眾、推動(dòng)共同富裕的政策取向，充分體現(xiàn)了黨和政府強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，充分反映了各級(jí)干部的作風(fēng)轉(zhuǎn)變，得到了人民群眾的真心擁護(hù)，進(jìn)一步凝聚了黨心民心，夯實(shí)了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。陜南移民搬遷推動(dòng)廣大農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人以及創(chuàng)業(yè)主體轉(zhuǎn)變，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向園區(qū)化、集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，加快傳統(tǒng)農(nóng)村向基礎(chǔ)設(shè)施完備、基本服務(wù)配套、具有獨(dú)特魅力的新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變，探索形成了協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的新路徑，已經(jīng)成為陜南地區(qū)解決“三農(nóng)”問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展的“總抓手”。陜南移民搬遷帶來(lái)人口布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多調(diào)整變化，引發(fā)人民群眾的生活方式與發(fā)展方式和社會(huì)治理、公共服務(wù)等一系列重大而深刻的變革，正在有力促進(jìn)陜南地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)變，具有廣泛而深遠(yuǎn)的意義。
結(jié)束語(yǔ)
陜南移民搬遷是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、投資大、涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。四年多的發(fā)展歷程，陜西全省特別是陜南地區(qū)的干部群眾為此付出了艱辛努力，贏(yíng)得了中央肯定、社會(huì)認(rèn)同、群眾擁護(hù)，極大地增強(qiáng)了陜西省深入推進(jìn)陜南移民搬遷的信心和決心。
陜南移民搬遷是長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，這項(xiàng)工程正在推進(jìn)當(dāng)中，還有許多方面需要規(guī)范完善和提高，尤其是在“搬得出”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”，使陜南地區(qū)的人民生活實(shí)現(xiàn)全面小康，需要一個(gè)長(zhǎng)期的奮斗過(guò)程。十年搬遷，百年大計(jì)。陜南移民搬遷任重道遠(yuǎn)，必須持續(xù)用力，久久為功。
在新的起點(diǎn)上，我們堅(jiān)定不移地以習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和對(duì)陜西工作的重要指示為指引，繼續(xù)把陜南移民搬遷作為陜南地區(qū)循環(huán)發(fā)展和改善民生的引領(lǐng)性工程，放在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中系統(tǒng)謀劃，緊密結(jié)合陜南地區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以城鄉(xiāng)一體化為路徑，以后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)搬遷安置、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基礎(chǔ)配套、服務(wù)管理等重點(diǎn)工作，加快提升陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，堅(jiān)決兌現(xiàn)向全省特別是陜南人民的莊嚴(yán)承諾。
隨著國(guó)家綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，隨著陜西改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，有中央的重視和支持，有社會(huì)各界的理解與參與，有陜西各級(jí)各部門(mén)和陜南地區(qū)干部群眾的真抓實(shí)干，陜南移民搬遷必將順利推進(jìn)并不斷取得新的成就。